发包、出租安全管理……安全生产法第49条适用的探讨
安全生产法第49条明确了发包、出租安全管理的要求，但是部分执法人员错误地理解了本条款的适用情形，将行为责任和结果责任混为一谈，扩大了该条款的法律责任。对于违反安全生产法第49条规定的行为，应适用第103条实施处罚。安全生产法第114条所指对事故负有责任的单位，应指对生产安全事故的作业负有直接指挥、控制权的单位，不应包含负有间接责任的单位。近年来，一些企业为缓解经济压力，将闲置的厂房、设备出租或发包给其他单位使用，同一厂区内有两家及以上生产经营单位。安全生产工作没有得到有效的协调管理，其中一个单位发生事故，影响到相邻企业，导致事故后果扩大。例如，在2022年11月21日河南省安阳市文峰区内的凯信达商贸有限公司发生特大火灾事故，导致公司二楼尚鑫公司42名职员不幸遇难。为此，全国各地纷纷开展“厂中厂”、发包、出租等专项治理。但不少执法人员对安全生产法第49条中的“发包、出租”以及“统一管理”的理解存在误区，因此一些案例存在争议。笔者结合工作实际，从安全生产法立法目的来分析第49条的含义和适用注意事项，供大家参考。
2021年修订的安全生产法第49条共有3款内容，关于第3款的争议不大，笔者主要讨论第1款和第2款。第1款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”。2021年版《中华人民共和国安全生产法释义》（以下简称《释义》）通过引用建筑法第13条和第19条，阐述了建筑施工企业的资质分级。如果企业超出其资质级别所允许的范围从事生产或经营活动，可能因资金、技术、人力资源等条件不足，导致无法满足安全生产条件。依据安全生产法第49条第1款规定可以理解，发包方及出租方务必对承包方或承租方的安全生产条件及其资质进行全面严格的审查，以确保合规性和安全性。第2款“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”。《释义》中提出，为了应对通过租赁或承包方式实现间接管理的各种问题，在生产经营项目中，若涉及多单位参与，主管单位需严格管理，明确界定安全生产管理具体内容，并与承包及承租单位达成正式协议，确保责任清晰有效落实。这是为了保证生产经营单位能够对所承包或承租的项目和场所的安全生产保持全面的责任。第49条第2款明确，发包或出租单位需对承包、承租单位进行安全生产层面的统一协调管理，确保生产过程安全。
笔者查阅北大法宝、中国裁判文书网，发现安全生产法第49条在理解及执行上存在两大争议。譬如，饭店的广告牌匾拆除、装修等算不算饭店的生产经营活动。在北京红螺食品有限公司诉北京市朝阳区安全生产监督管理局行政处罚案【（2019）京行申1530号】中，行政和司法机关均依据原国家安监总局发布的《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》（安监总政法〔2013〕115号）中“所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动”，认为拆除门头牌匾是整个生产经营活动中的收尾性工作，属于食品销售公司的“生产经营活动”。同样，在上海致真餐饮有限公司诉上海市长宁区安全生产监督管理局行政处罚案【（2017）沪03行终308号】中，行政机关、复议机关和司法机关也以同样的理由，认定装修拆除属于餐饮公司的生产经营活动。与之相反，在舟山华诚船务有限公司诉舟山市人民政府事故调查案【（2020）浙行终869号】中，行政机关认为“华诚油1”轮年度检修作业是其生产经营活动。但司法机关认为，华诚公司系航运企业，船舶甲板维修业务并非其主营生产经营活动，其将该业务交专业船舶修造公司承揽，船舶维修项目不等同于安全生产法规定的发包生产经营项目。关于发包项目属不属于该公司的生产经营活动，出现两种截然不同的观点。在红螺食品公司案中，司法机关指出，虽然一般工程建设项目订立的合同不属于建设工程合同，如自然人为修建或者装修房屋而与其他自然人或者单位订立合同，则属于承揽合同，而非建设工程合同。但是，应抛开民事领域的惯性思维，回归“发包”内涵本意，将其理解为包括一切生产经营项目的“承揽”，如此更能达到防范化解生产安全风险的目的，认为建设工程领域的“发包合同”包含一般意义上的“承揽合同”，且适用安全生产法第49条。相反，在郭某、赵某诉哈尔滨市南岗区人民政府行政批复案【（2023）黑行终529号】中，司法机关认为，哈尔滨西城某公司与哈尔滨某制冷公司之间为加工承揽关系，承揽合同不属于安全生产法第49条规定的发包情形，西城某公司为定作人，安装维修期间由于某制冷公司违反操作规程所造成的安全事故，应由承揽方哈尔滨某制冷公司承担全部责任。关于承揽合同是否属于发包合同，以及是否适用安全生产法第49条，也出现两种截然不同的观点。
安全生产法第49条中关于发包、出租的表述一直没有改变，只是各方理解的差异，从而出现不同的行政和司法案例，笔者参考相关法律来分析。首先，关于“发包”的理解。在建筑领域法律框架内，发包行为特指发包人通过建设工程合同将项目的勘察、设计和施工任务委托给单一的工程总承包单位，或者选择将这些任务的某一项或几项分配给特定的承包单位完成。而民法典中，建设工程合同与承揽合同是两个不同的章节，因此，不少人认为建设工程发包与承揽的法律责任不一样，承揽不适用安全生产法第49条内容。其实，民法典第808条明确，建筑工程合同属于承揽合同，建筑工程合同是承揽合同的特殊形式。由于建设工程的特殊性，国家颁布建筑法、《建设工程安全生产管理条例》等法规，对建设工程中建设单位（发包方）、勘察、设计、施工、监理等单位的安全生产责任进行规定。建筑法第45条规定，“施工现场安全由建筑施工企业负责”，即承包方施工企业是安全生产责任主体，发包方建设单位主要的职责是按照规定办理申请批准手续、提供相关资料。同样，民法典第1193条规定，“承揽人在完成工作过程中造成第三人损害或者自己损害的，定作人不承担侵权责任”。因此，无论是承揽还是建设工程，发包项目的安全生产管理，应该由承揽方或承包方负责。其次，关于“生产经营活动”的理解。在红螺食品公司案中，红螺食品公司主营范围是食品销售，拆除商铺门头牌匾工作应该是华成通惠的主营业务，而不是红螺公司的收尾性活动。相比较而言，在华诚船务公司案中一审法院的观点，“舟山市政府混淆了生产经营活动与生产经营项目的区别，‘华诚油1’轮的年度检修作业是本案的生产经营项目，不是生产经营活动；华诚公司是涉案生产经营项目的委托人，不是涉案生产经营的活动主体”，更为合理。发包方之所以要将项目发包出去，就是因为这些项目不是自己的主营业务，需要找更专业的队伍来从事该项生产经营活动。由前述可知，要判断发包项目是哪个单位的主营生产经营活动，就要看哪个单位对此项目的生产经营过程有指挥或支配控制权。从这个角度来看，红螺食品公司案、致真餐饮公司案中认定发包项目是发包单位的主营生产经营活动，属于事实认定错误。因此，第49条第1款有2层含义。第一，当承包或租用工程项目、场地或设备时，承包方或租用方需满足特定的安全生产标准和持有相应资质证书；第二，当企业需要将其经营的项目、场所或设备出租或外包给其他实体时，必须选择那些符合安全生产标准并具备必要资质的单位或个体承接。反过来说，如果承揽项目不需要资质，就不适用该条款。该条款强调的是对发包、出租行为的管理，而不是对具体的项目、场所、设备的安全管理。第49条第2款在2014年修订时有所调整，删除了“多个承包单位、承租单位”，改为“发包或者出租给其他单位”，在段尾增加了“定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”。依据2014年版《释义》所阐释，确保安全生产管理的连贯性和全面性是修改的主要目的。在这一法律框架下，无论是生产经营单位将其业务范围内的项目或场地委托给一个还是多个外部实体，该单位必须清晰界定其在安全生产管理上的职责。这包括与承包或承租单位有详尽且明确的安全生产协议，或者在合同中明确界定各自在安全管理方面承担的具体职责与义务。关于第2款后半部分的争议，即生产经营单位是否应对承包单位和承租单位的安全生产进行统一协调和管理。安全生产法第2条明确指出，各生产经营单位须担负起本单位安全生产管理的主要责任；第15条则强调，即使生产经营单位将某些服务外包给其他机构，保障工作场所安全的最终责任仍旧落在该单位上。这说明，安全生产的责任主体应该是对生产经营活动有直接指挥控制权的单位，这既不因承包、承租等经营方式不同，也不因安全管理方式的不同而转移给其他单位。如前所述，发包出去的项目已经变成承包方的生产经营活动。而民法典第749条规定，“承租人占有租赁物期间，租赁物造成第三人人身损害或者财产损失的，出租人不承担责任”，也就是说出租期间，场所、设施的安全管理应该由承租人负责。作为生产经营单位的发包方或出租方，其并不承担对承包方或承租方在生产经营过程中所采取的具体行为的安全生产管理责任。关于各方经营者的安全生产责任分配，《江苏省生产经营单位安全风险管理条例》（以下简称《条例》）作出的最好解释。《条例》第18条规定，“生产经营单位将其生产经营场所整体出租给一个生产经营单位从事生产、储存活动的，承租方应当负责生产经营场所安全风险的辨识、评估、管控和报告等工作”。也就是说，整体出租没有公共安全部分的，发包、出租单位就无需再做统一协调的管理。同时，《条例》第19条规定，“商业综合体、商品交易市场等场所的经营管理单位负责组织实施生产经营场所内的安全风险辨识等相关工作，统一报告较大以上安全风险……商业综合体、商品交易市场等场所内的生产经营单位应当对其承租部分的安全风险辨识……并配合做好公共区域、共用部分安全风险管控工作”，也就是说，出租方做好公共安全的协调管理，具体的生产经营单位内部的安全生产管理仍由承租、承包单位负责。根据安全生产法第49条第2款的具体规定，当涉及承包或承租时，生产经营单位有义务对这些单位及自身管理的公共区域实施统一的安全生产管理和协调。这不意味着生产经营单位需要直接干预承包单位或承租单位的内部运营，而是要确保这些区域的安全生产责任得到妥善地落实。如果设施被整体出租或不存在公共区域，那么此款规定便不适用。安全生产法的第114条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位……由应急管理部门依照下列规定处以罚款……”。不少执法人员认为，只要符合“生产经营单位”和“对事故负有责任”两个条件，就可以按照114条实施处罚。安全生产领域诉讼最多的案件，就是某某单位违反安全生产法第49条规定，按照第114条的规定进行行政处罚，为此笔者从法律基本原理来分析。首先，安全生产法第49条属于具体行为规范。参考重庆伊仕诺物业管理有限公司诉重庆市江北区应急管理局行政处罚案【（2020）渝01行终57号】中司法机关的观点，伊仕诺公司在出租游泳池场所过程中，未选择具有经营许可和符合安全生产条件的企业承租，未建立安全生产制度进行督促与管理，是造成涉案生产安全事故的原因之一，其违反了安全生产法第49条的规定，以适用第103条对其处罚为宜。按照“举重足以明轻”“举轻足以明重”的法律原则，安全生产法第103条明确规定违反第49条行为的法律责任，就不应采用其他罚则。其次，安全生产法第114条是对发生事故后的处罚，属于结果罚。根据该法的第2条和第15条，生产经营单位要对其直接指挥控制的生产活动负责，而不是提供技术服务的其他单位。因此，第114条所指负有责任的单位，应该从事故的直接原因、因果关系出发来确定，是对发生事故的生产经营活动有直接指挥控制权的生产经营单位，而不是“发包、出租”等负有间接责任的生产经营单位。法谚云“法不强人所难”，对超越自己能力控制范围的行为追究责任，已经不符合现代法治建设的要求。综上所述，安全生产法第49条的立法目的是强调发包、出租的安全管理，一是要选择具有安全生产条件或者相应资质的单位或个人，二是对承包、承租单位的公共区域安全要做统一协调的管理。对违反第49条的法律责任宜按照第103条来追究。
不少执法人员从安全生产法第49条字面意思上理解“发包”“出租”“统一协调”“管理”的概念， 错误理解了法律适用范围，出现片面、机械式执法。为此，要加强习近平法治思想的学习，要从安全生产法立法目的以及依法行政的宏观要求出发，完整、准确、全面地解读法律背后的价值理念，增强法治思维，加强精准执法。转自《中国应急管理》杂志
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